侯彦全 张兆泽
随着新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，技术创新成果的转移转化、先进制造业的发展更加趋于系统化和网络化。企业和机构由于自身资源限制，已较难独立完成全部技术创新和产业化，急需地理相邻的多个企业、科研院所及相关机构结合自身专业化分工，在相互信任和合作的学习中促进技术创新和产业发展，共同打造产业生态群落。这个生态群落在产业组织上，则呈现为先进制造业集群的发展形态。经历过改革开放40多年的实践探索，政府引导下的各类产业园区、开发区和市场主导下的由“块状经济”发展来的专业区构成的各类产业集聚区为我国先进制造业集群发展奠定了良好基础，有力支撑了我国新型工业化进程（侯彦全和程楠，2018）。迈入新发展阶段，为进一步推动我国制造业在空间组织和地理布局上实现高质量发展，党的十九大报告明确提出，要“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确将培育发展先进制造业集群作为未来五年乃至中长期推动制造业高质量发展的一项重要工作。
为贯彻党的十九大精神，落实党中央、国务院关于培育发展先进制造业集群的决策部署，国家工信部大力开展先进制造业集群培育工作，并相继委托智库就先进制造业集群的内涵特征、发展策略和政策措施开展专题研究。通过理论分析和国内外实践探索，研究认为，先进制造业集群是指基于先进技术、工艺和产业领域，由若干地理相邻的企业、机构集聚，通过相互合作与交流共生形成的产业组织网络（侯彦全和程楠，2018），是产业集群发展的高级阶段。同时，结合理论分析和国内外知名集群的发展经验，研究发现，一个集群的形成发展和成长壮大，需要第三方组织来推动竞争性企业和科研机构等相互合作，合力打造网络化协作的集群命运共同体。先进制造业集群不仅是表现在技术和生产制造模式的先进，还表现在组织形态和治理机制的先进，在集群培育建设中要重点支持集群内行业协会、科研机构、产业促进中心等第三方组织的发展。2019年，国家工信部启动实施先进制造业集群发展专项行动，开展首批先进制造业集群竞赛，要求每个参赛集群组建一个由集群内骨干企业、科研院所、行业协会等相关主体牵头，在政府引导、自愿组合方式下的非政府、非营利性的第三方组织，即集群发展促进组织。先进制造业集群官方招标文件中明确提出：“赋予集群发展促进组织作为集群成员间‘粘合剂’这一核心功能，通过发挥沟通交流、协调管理、监督激励和对外合作等功能，促进集群成员达成共同目标和统一行动。”近三年的政策实践表明，已经遴选出的国家级先进制造业集群发展促进组织不断创新自身运营机制和组织架构，在专业化服务、协同创新、组织共治等方面开展了大量工作，有效促进了集群发展。
实践的探索需要理论的指导。目前，学者们对国家级先进制造业集群的研究还鲜有涉猎，先进制造业集群理论还主要停留在产业集群的研究阶段。同时，国家级先进制造业集群发展促进组织的组建运营与功能发挥，尚未引起学术界的高度重视。研究认为，集群发展促进组织是一项重要创新实践，它进一步拓展了我国产业集群发展理论中的合作机构（王缉慈认为合作机构是产业集群行为主体的核心）这一组织的外延，将知识机构和合作机构合二为一，最终成为集群间“牵线搭桥”“沟通协调”的行为主体。为此，本文着重点在于从产业组织、社会网络、治理理论等角度梳理集群发展促进组织的理论基础，逐一探讨集群各行为主体担任集群发展促进组织的可行性，然后提炼出不同集群发展促进组织的组建与运营的典型经验，指出集群发展促进组织实践中的优缺点和发展中存在的问题，最后提出进一步支持集群发展促进组织发展的政策建议。寄希望通过本文的研究，推动已经相对成熟的产业集群理论进一步吸纳中国特色新型工业化道路中的典型政策实践，拓展经典产业集群理论中行为主体的类型，将第三组织在集群产业组织、社会网络和治理中的重要作用进一步显现出来。
聚焦先进制造业集群发展，结合官方给出的集群发展促进组织内涵与特征，重点从产业组织理论、社会网络理论和治理理论三个方面，探索集群发展促进组织的理论基础。
（一）产业组织理论
产业组织本质上是指产业内各行为主体间形成的交易关系、行为关系、资源利用关系、利益关系等的集合。产业组织理论则围绕产业组织，重点分析企业结构与行为、市场结构与组织构成，进而研究产业组织内部企业间竞争与垄断、规模经济和效率的关系和矛盾等内在规律。从本质特征看，产业集群是一个高度网络化的产业组织形态。Porter（1990）在《国际竞争优势》一书中最早指出，产业集群是一定区域内特定的产业领域内具有共性和互补性的企业、科研机构、中介组织等构成的系统。王缉慈等（2001）在借鉴西方集群理论分析我国产业集群的基础上研究认为，产业集群是一种新型的产业组织形态。产业集群主要由企业和关联机构组成，其中企业主要是集群上下游生产制造企业和金融、法律、咨询等服务企业。机构分为合作机构和知识机构两类，知识机构指的是诸如大专院校、科研院所和技术创新中心等提供基础、共性技术创新的研究机构；
合作机构则指的是促进集群成员交流合作、提高集群集体效率和协同能力的机构（王缉慈，2010）。产业组织理论认为，同一产业组织内部的企业和机构不仅是市场竞争对手、追求自身利益最大化的行动者，而且由于企业行为的相互影响，它们之间还存在许多共同利益。遵循“市场结构—市场行为—市场绩效”（SCP）这一产业组织理论研究范式，笔者构建了包含“结构—行为—绩效”的集群产业组织作用机理图，具体见图1。集群产业组织中各行为主体出于维护和实现共同利益的内在需要，便会自发地或寻求政府支持形成某种“合作机构”，推动各主体间形成良性竞争关系，着力破除市场垄断，并在对外发展时表现为一个共赢的利益集团，通过研发创新、投融资、共谋等行为，代表集群整体利益，提升集群分配、创新、生产效率，推动集群公平竞争。有学者将生产制造厂商有限理性引入到产业组织理论研究中（应珊珊，2019），认为在竞争模式下，各类厂商在策略集中随机选择的均衡结果将趋向于合谋时的均衡结果，从而印证了企业间趋于合作的现象。综上可得，“合作机构”不仅是产业组织理论研究市场结构的重要焦点，也是集群发展促进组织的最初原型。
图1 合作机构在集群产业组织中的作用机理
（二）社会网络理论
社会网络理论研究的是既定的个体间、单位间、群体间所形成的各类社会关系，用以解释相同的社会情境下，各行为主体形成相似行动的原因与本质。从社会网络视角来看，产业集群归根到底是一种社会网络，基本构成要素是众多的节点（企业、机构）和节点之间的相互关系（鲁开根，2006）。王缉慈等（2006）更是指出本地社会关系网络是产业集群的深层基础，内部行为主体的结网和互动则是产业集群的主要特征。基于此，产业集群网络是指群内企业、科研院所、中介组织、政府机构等行为主体在业务合作、交换资源、传递信息活动过程中互动交流关系的总和（侯彦全和程楠，2018）。按照社会网络理论，产业集群网络直接或间接地将集群成员连接起来，受稀缺资源（创新资源、市场资源、人力资源）的影响，形成了不对称联系和复杂网络为主要特征的网络结构，因此产生了以获取稀缺资源为目的的合作和竞争活动（李梦楠和贾振全，2014）。产业集群需要第三方组织作为“结构洞的中间人”，用以强化集群“弱关系”，促进集群各行为主体互利合作。可以说，这类第三方组织是企业、机构等集群成员发起集群动议（指的是由企业、政府、科研院所、第三方组织联合发起，指导双边或对边联合行动的一种促进集群成长的方式）、推进集体行动和提升集体效率的关键。
图2 第三方组织在集群网络中的作用机理
（三）治理理论
治理理论认为，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式（俞可平，2002）。作为治疗政府失灵和市场失灵的良方，治理理论重点关注的是多元主体相互合作、共同管理，注重行为主体间的自愿参与和身份认同，主要追求公共利益目标，提倡有效率的治理（施雪华和张琴，2014）。先进制造业集群作为介于政府与市场之间的生产制造系统，其目标的达成、系统的运作和功能的实现都离不开对组织的有效治理，治理效率直接决定着集群的健康发展（侯彦全，2018）。实践中，集群治理对象主要为价值链治理和组织网络治理（严北战，2013），治理路径是有效整合集群核心资源（易明，2010），治理机制则包括政府及部门的公共治理、集群内龙头企业的层级治理、集群行业的自律自治等（侯彦全，2018）。推动先进制造业集群健康发展，需要创新以自发治理为主、公共治理为辅的集群治理机制，其中公共治理重点是强调政府部门的政策引导、营商环境的打造等，而自发治理（自愿参与和自发组织）是指集群中“第三方组织”发挥核心节点作用，能够推动集群成员基于共同协商原则自发协商达成和履行相对稳定的共同协议（侯彦全，2018）。Langen（2004）把集群企业集体行动问题的解决作为影响集群治理绩效的四个变量之一，而行业协会等对集群治理功能的发挥具有重要作用。为此，集群治理的核心就是要发挥政府部门、龙头企业、行业协会、产业联盟、中介服务机构等多元化主体作用，实现“帕累托效率”，助推治理体系和治理能力现代化。
图3 集群治理机制和构成
综合产业组织理论、社会网络理论和治理理论分析，研究认为，集群发展促进组织的本质是以服务集群发展为中心、促进集群达成共同目标和统一行动、提升集群集体效率的相关组织。在具体实践中，应该采取何种方式、依托何种主体来组建显得尤为关键。结合集群各类行为主体的构成和我国民法典规定的法人类型，本文逐一探讨政府（特别法人）、企业（营利法人）和事业单位、社会团体、社会服务机构等（非营利法人）作为集群发展促进组织的合理性和可行性。
（一）政府部门（特别法人）
现实中，政府对集群的发展起着重要的作用，其在集群网络节点中作为发展环境的营造者和公共服务的提供者，与集群发展密切相关的工信、发改、科技等政府部门在规划引导、政策支持、市场监管和法治保障等层面可以推动集群成员间相互交流与合作，实现集群集体效率的提升。但政府部门或派出机构在创新集群治理机制、推动集群自组织发展中就显得作用偏弱。政府是集群公共治理的维护者，但不能成为集群自组织发展的参与者。集群发展中，政府与市场是“一体两翼”，作为市场主体的企业都要接受政府一般公共管理——调控监管之规则（史际春，2014）。由此可以看到，政府及相应部门不适合担任集群发展促进组织。但源于政府部门一些职能剥离或转型而来的“第三方”，不仅可以有效弥补政府的不足，也可以更好地参与集群建设。例如，高新技术产业开发区和经济技术开发区等开发区是集群发展的重要载体，开发区管委会等虽说是政府派出机构，但仍主要行使经济管理等职能，而其下辖的平台公司在招商引资、人才培训、投融资服务、创新孵化等方面发挥着越来越重要的作用，反倒是可以承担集群发展促进组织的职能。因此，在前期政策制定过程中，就直接排除了政府部门担任集群发展促进组织的选项，保留了对政府部门一些职能剥离或转型而来的“第三方”的考虑。
（二）龙头企业（营利法人）
企业是集群内绝对性的生产主体，相互之间的关系或单向或双向，或纵向或水平，共同构成了集群的生态（任太增，2015）。不同企业由于所拥有的资源多少和重要程度不同，在集群内发挥的功能大小和网络地位也存在差异（黄永明和廖加富，2011）。集群内龙头企业（主要是生产制造企业）由于规模较大、技术相对领先、产业生态较为完善，并与一批产业链上下游配套企业或服务机构建立了良好的合作关系，往往在集群中拥有一定的话语权，可以有效推动集群成员集体行动。但集群内龙头企业能否作为集群发展促进组织还需要解决两个问题。一是营利性和公共服务性的矛盾。企业作为营利性法人，是以营利为目的而存在的，而提供集群合作交流、人才培训、信息咨询等公共服务又强调的是公共属性，龙头企业难以提供。更多龙头企业往往会通过定价控制、库存控制、信息控制、运营控制和技术控制等实现对集群剩余的索取和控制（易明，2010），如若让其代表企业整体利益，则会产生内幕交易或寻租行为。尤其是龙头企业通过产业链纵向一体化，很容易通过契约或协议等进行产业的纵向垄断，进而实施纵向垄断价格（庄雷，2015）。二是集群龙头企业往往不是一个，而且更多是竞争性关系，如何让一个本身就处于产业链上的企业去协调链上其他竞争性企业产生合作就是一个难题。更多的是协调某一龙头企业自身供应配套体系里的企业关系，而很难对与之竞争的其他龙头企业供应配套体系内的企业产生影响。从这个角度看，集群内龙头企业不适合担任集群发展促进组织。但为集群提供公共服务的相关平台型中介组织（如新型混合所有制研发机构、系统解决方案服务商），更多的是市场化、企业化运营，具备专业、公正、客观等优势，如能很好地处理集群公共服务与自身运营的关系，则可以某种程度上充当集群发展促进组织的角色。因此，在前期政策制定过程中，直接排除了龙头企业担任集群发展促进组织的选项。同时，受集群中相关中介组织发育不充分、专业化服务能力不强等影响，并没有将其作为集群发展促进组织的首选项。
（三）事业单位、社会团体、社会服务机构等（非营利法人）
事业单位、社会团体、社会服务机构等非营利法人，更多的是以第三方组织的形式存在于政府与市场之间，去协调企业与企业、企业与政府、企业与其他机构之间的关系，这在一定程度上更符合集群发展促进组织的定位。现实中，行业协会、联合会、促进会、产业联盟等是由同业企业以及其他经济组织在自愿基础上，基于共同的利益诉求所组成的一种非营利性的行业性社团组织，在推动企业合作交流、强化政企对接、代表集体利益等方面具有先天优势。技术和产业服务中心等社会服务机构大都在政府支持下成立或者民间自建成立，面向产业发展具备鲜明的价值驱动和使命导向特征，能够提供精细化、异质化、专业化的公共服务（黄彩英和钟静静，2017）。政府所属的生产经营性事业单位具有面向某一行业、技术领域和区域提供公共服务的独特优势，如科研院所、产业促进中心、企业服务中心等，不仅可以有效规避以上分析指出的政府部门和企业的弊端，也可以更好地发挥连接政府与企业的纽带作用，进而促进集群发展。因此，在前期政策制定过程中，就将集群发展促进组织定义为非政府、非营利性的第三方组织，事业单位、社会团体、社会服务机构也就成为了集群发展促进组织的第一选择。
上述分析表明，集群发展促进组织主体选择的关注点，应该是“第三方性”，而非“非营利性”。它既可以是事业单位、社会团体、社会服务机构等非营利组织，也可以是诸如系统解决方案服务商、科研机构等市场化运作的营利性中介组织。这些组织的核心定位就是促进集群多边联系、互利合作的独立“第三方组织”，鲜明特征就是强调公共服务属性。
2019年以来，国家工信部组织开展两批次全国先进制造业集群竞赛，共遴选了25家集群决赛优胜者及其集群发展促进组织，加以重点培育和支持。研究认为，针对集群发展促进组织的政策实践主要集中体现为两点：一是赋予具体承担单位“集群发展促织组织”的名号，明确了相关单位开展集群发展促进工作、提供专业化服务的正当性和合规性。二是给予具体承担单位资金支持，一部分用于开展相关工作的启动资金，另一部分由其分配给集群内公共服务平台和技术改造、产业化项目，使得促进组织开展相关工作变得可操作可实施。基于这两点，集群发展促进组织这一政策实践取得了显著成效。相关促进组织的组建与运营、功能发挥，以及实践中存在的问题、发展面临的瓶颈和制约等分析如下。
（一）集群发展促进组织的组建与运营
政策实践中，25家国家级先进制造业集群发展促进组织选取“非营利法人”这一定位，主要参照了社会团体法人、事业单位法人和社会服务机构法人三类组织模式，具体承担单位中有13个社会团体、7家事业单位、5家社会服务机构，具体名单见表1。
表1 25家国家级先进制造业集群发展促进组织名单
这些促进组织的组建模式如下：
一是推动现有行业协会、联合会、促进会等社会团体转型升级。政策实践中，行业协会、联合会、促进会积极按照国家工信部集群培育工作的要求，将自身服务从面向行业转到面向集群，进一步完善组织架构和运营机制，增强公共服务功能，真正架起政府与集群企业沟通的桥梁。如，在2019年国家工信部先进制造业集群竞赛要求下，三一集团、中联重科、铁建重工、山河智能、湖南大学、长沙银行等6家单位发起成立长沙市工程机械行业协会。作为湖南长沙工程机械集群发展促进组织，协会创造性地实行“轮值会长”制度，发起《合力打造世界级工程机械产业集群倡议书》，推动六大主机企业签订《主配协同合作意向书》，主持编制了《工程机械产业集群供应商评价规则》团体标准，启动编制“长沙·中国工程机械指数”，有效促进集群成员交流合作、资源共享，改变了以往企业单打独斗、恶性竞争的局面。
二是在政府引导或企业自愿下组建新型社会服务机构。政策实践中，集群内龙头企业、科研院所、事业单位、中介机构等主体联合成立了科技类社会服务机构。通过承担集群发展促进组织这一角色，这些社会服务机构大都建立了包含监事会、执行机构和专家咨询委在内的组织架构，拥有完善的组织章程和运营机制，创新服务模式，有效促进了集群网络化协作。如，株洲国联轨道交通产业服务中心作为湖南株洲先进轨道交通装备集群发展促进组织，建立了“国联中心+产业联盟（行业协会）+平台公司”的“三位一体”运营模式，积极参与株洲市轨道交通产业链“链长制”工作，组织株机所、国家先进轨道交通装备创新中心等开展重大科技创新项目，依托国创科技的“国创教育”平台开展线上线下人才培训，参与举办中国国际轨道交通和装备制造产业博览会和筹建轨道交通“海外仓”，推动集群企业抱团发展。
三是推动事业单位市场化、社会化发展。政策实践中，为满足集群发展促进组织组建要求，集群所在地政府出于管理便捷化、服务专业化的需求，推动域内科研院所、产业促进中心等事业单位承担集群发展促进组织这一角色，在沟通政府与市场、开展技术创新等方面发挥了独特优势。如，中国科学院深圳先进技术研究院作为广东深圳新一代信息通信集群发展促进组织，充分发挥自身技术创新引领者和合作者的作用，以“联盟的联盟、平台的平台”为理念，联合七大行业协会共同发起成立“新一代信息通信产业联盟”，在5G、集成电路、新型显示等领域培育了5家子集群发展促进组织，形成了金融服务、科技服务、人才与培训、产业园及行业协会联盟等组成的集群服务网络。又如，无锡物联网创新促进中心作为江苏无锡物联网集群发展促进组织，确立“小机构、大合作、产业化”的发展模式，建设物联网集群综合服务平台，围绕智能感知、高性能计算与存储等领域与11家企业共建6个技术创新基地，与10家协会和12家联盟协作联动，促进了集群企业高效对接和合作。
（二）集群发展促进组织的功能发挥
诚如国家工信部集群培育发展政策要求，集群发展促进组织的功能定位主要包括两个层面：对外作为集群企业及机构与政府之间的联结纽带和桥梁，协助政府开展集群管理，代表集群整体对外合作；
对内扮演集群企业及相关机构服务与协调的角色，推动集群集体行动，提升集群集体效率。据此，总体将集群发展促进组织功能归纳为以下五类：促进集群沟通交流、促进政府市场对接、促进集群协同创新、促进集群开放发展、促进行业自律规范（见表2）。
表2 集群发展促进组织的五大功能
续表
实践中，25家集群发展促进组织由于既有单位功能的不同，其所具备的功能也不尽相同，不同类型的促进组织上述五类功能各有侧重。比如，行业协会、联合会等社会团体，本身就是各会员企业集体利益的代表，其在促进集群沟通交流和加强行业自律规范等方面具有天然优势。专业化的科研院所等是事业单位，本身具有一定的创新资源，能够很好地与企业开展产学研合作，共同促进集群协同创新。据此，对三类不同组建模式的集群发展促进组织功能完备性进行了星级评价，其中，五星代表最强、零星代表最弱。评价结果如表3所示。
表3 不同组建模式的集群发展促进组织功能完备性评价
（三）集群发展促进组织在实践中面临的制约与瓶颈
不得不指出的是，作为一项政策实践，集群发展促进组织在发展中不可避免存在一些问题。其中，有承担单位本身发展存在的问题，也有具体承担单位发挥集群发展促进组织功能时面临一些制约与瓶颈。主要表现在以下三个方面。
一是法人治理结构不健全。健全的法人治理结构和运行机制，是集群发展促进组织成为职能清晰、权责明确、协调有序、运转高效的法人主体的基本要求。在实践中，部分集群发展促进组织只是在原有法人主体之上加挂一个牌子而已，受历史沿革和体制机制等因素影响，并没有建立起健全的内部法人治理机构和完善的运营机制。市场化、社会化转型的受阻，使得部分行业协会、社会服务机构等还是靠财政资金、会费和其他收支来维持运营，这带来内部人才队伍不齐、服务意识和能力不强等普遍性问题。
二是功能定位转型不充分。政策实践之初，对集群发展促进组织的功能定位就是使其担当集群成员间“粘合剂”这一角色，促进集群成员高效协作。但实践中，诸如企业服务中心、产业促进中心等一些集群发展促进组织只是切合了“第三方”组织的定位，但看问题的角度还停留在原地，尚未真正将发展定位转向集群网络核心节点。这也就带来相关功能只是原有功能的发挥，对五大促进功能拓展明显不足。某些行业协会仍只是考虑行业内多数会员的需求，工作停留在组织活动等层面。部分事业单位仍保留一定的行政色彩，促进集群合作交流和自律发展的能力较弱。
三是创新发展机制不顺畅。目前，以非营利法人为主体的集群发展促进组织的财务制度、税收减免、社会保险等相关政策仍不健全，导致促进组织市场化发展面临一定难题。尤其是部分行业协会、促进会虽实现与行政机关脱钩，但公共服务功能并没有实现转移，导致很多集群发展促进组织心有余力不足。同时，作为一项新的政策实践，多数企业也认为集群发展促进组织只是一个新的机构而已，涉及到由促进组织帮扶的项目组织、活动开展、自律规范、合作倡议等工作时，存在一定抵触。
综合以上分析可以看出，国家级先进制造业集群发展促进组织的组建运营与功能发挥，是我国产业集群发展的一项重要创新实践，对进一步丰富完善经典产业集群发展理论具有重要的积极意义。由此，得出如下结论：
第一，先进制造业集群的先进性，不仅体现在技术水平的先进、质量品牌标准的先进、生产制造模式的先进，更体现为产业组织形态和治理机制的先进，这是其区别于产业集群的重要特征，而集群发展促进组织的存在是这一特征的核心所在。集群发展促进组织的组建与运营，不仅拓展了经典产业集群发展理论中的合作机构这一组织的外延，也推动产业集群理论研究要在产业组织理论、社会网络理论和治理理论等理论的基础上，更加重视个体尤其是第三方组织的力量，注重打造多边联系、互利共赢的集群发展命运共同体，推动集群集体行动，提升集群集体效率。
第二，集群发展促进组织的核心定位是促进集群多边联系、互利合作的独立“第三方组织”，鲜明特征就是强调公共服务属性。但现实政策实践中，受集群相关中介组织发育不充分、专业化服务能力不强以及政策研究不深入等影响，主要强调“非营利性”，首选社会团体、事业单位、社会服务机构等非营利组织担当集群发展促进组织的角色，并没有允许定位于“第三方”的系统解决方案服务商、科研机构等市场化运作的营利性中介组织承担集群发展促进组织。而这恰是后续政策实践需要进一步完善的地方，即需要进一步拓展集群发展促进组织的外延、调动多主体的力量，合力推动集群发展。
第三，集群发展促进组织相关承担单位积极践行“对内协调、对外组织”这一“粘合剂”定位，充分发挥促进集群沟通交流、政府市场对接、集群协同创新、集群开放发展和行业自律规范等五大核心功能。这不仅使得政府部门的集群培育发展工作有了一个强有力的助手，也使得集群网络中构建起一个官方认定的“结构洞的中间人”，有效推动了集群网络化协作。但实践中，不同法人类型的集群发展促进组织五大功能完备性不尽相同，也存在法人治理结构不健全、功能定位转型不充分、创新发展机制不顺畅等问题。需要进一步给予集群发展促进组织相应制度安排，优化发展环境，持续提升其专业化服务能力。
基于上述结论，为进一步推动集群发展促进组织发展，助推国家级先进制造业集群建设，从政策层面提出以下三点建议：
一是拓展集群发展促进组织的组建类型。理论与实践表明，促进集群多边联系、互利合作的相关行为主体更加注重“第三方性”，而非“非营利性”。鉴于当前非营利组织发展受到相关制约、自我造血存在困难等问题，要在现有社会团体、事业单位、社会服务机构等非营利组织担当集群发展促进组织的政策实践基础上，进一步将集群发展促进组织的组建类型拓展到系统解决方案服务商、技术研发与孵化中心等市场化运作的第三方服务机构。要跳出一个集群只有一个集群发展促进组织的局限性，鼓励现有集群发展促进组织的承担单位担任总牵头，邀请其他相关第三方组织加入进来，通过探索“1+N”的模式，合力促进集群发展。
二是完善集群发展促进组织的科学运营机制。一个成熟的集群发展促进组织需要有一整套科学合理的市场化运行机制，来实现功能发挥和自身造血。集群发展促进组织要健全法人治理结构，加快成为职能清晰、权责明确、协调有序、运转高效的法人主体。要引入职业经理人，组建专职团队，壮大自身服务人才队伍。集群发展促进组织承担单位要加快转变发展理念和功能定位，面向集群开展集群成员共需的、非排他性的多元化公共服务，搭建创新中心、中试基地、共享制造中心等硬平台，不断完善服务收益分配机制，以创新、转型实现自我造血，并将收益持续用于提升自身专业化服务能力。
三是推动集群发展促进组织可持续健康发展。集群发展促进组织作为一项创新实践，其可持续健康发展需要一个良好的发展环境和各方面的支持。要强化集群发展促进组织的辅导和分级分类管理，组建先进制造业集群发展促进组织联盟，通过“共建、共生、共享”，搭建集群发展促进组织的学习和交流平台，推动集群间的交流与互动。要聚焦集群发展促进组织痛点，开展相关资格认证和人才评价工作，引导其提升专业化服务能力。政府部门要进一步简政放权，推动相关公共职能向集群发展促进组织的转移，加强财政资金补助、政府购买服务、要素保障等政策支持，做好事中事后监管，为集群发展促进组织参与治理提供充足空间。集群发展促进组织在切实坚持第三方独立属性的同时，也应处理好与其他相关第三方组织的关系，通过相互协调、互为促进，保障集群网络的和谐共生。
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